ARTIKEL FRA JERNESALT - 11.1.04.

Kommunalreform bliver nu alvor

Det er med andre ord på dette meget konkrete område gået hen og i meget bogstavelig forstand blevet "tid til forandring" som det var Venstres valgslogan i 2001. Indenrigsminister Lars Løkke Rasmussen har da også meldt ud, at regeringen stiler efter en kort høringsperiode på 3-4 måneder, et regeringsudspil inden folketinget tager på sommerferie i juni, politiske forhandlinger i løbet af efteråret og en endelig lovgivning inden nytår. Alle partier har accepteret tidsplanen - og specielt socialdemokraterne har også erklæret sig parate til at gå ind i forhandlingerne med vilje til at præge og tage ansvar for et forlig.

Det er primært socialdemokraterne og Venstre der som landets største partier med flest kommunale og amtskommunale interesser i klemme der skal blive enige om et fælles forslag, hvis det skal have en chance for at gå igennem - uden at blive emne i den valgkamp der kommer i 2005.

I og for sig er den nuværende kommunale struktur ganske god og kunne vel sagtens - med enkelte lokale kommunesammenlægninger - holde nogle år mere, men den har som påpeget af strukturkommissionen nogle oplagte svagheder og vil have svært ved at leve op til fremtidens udfordringer, så en reform anses af langt de fleste som både ønskværdig og påkrævet, og den skal naturligvis have et bredt politisk flertal bag sig for at kunne holde den næste generation. Men uden omkostninger for partierne bliver den næppe. Især Venstre må nok erkende, at en reform definitivt vil bryde den talmæssige dominans af små landkommuner og dermed den talmæssige dominans af Venstre-borgmestre. Dermed cementeres også definitivt den demografiske udvikling partiet selv har været præget af i mange år: Venstre er i dag et parti der henvender sig primært til og satser på bybefolkningen.

På en række områder er det endvidere svært at sikre en sammenhængende og koordineret indsats, idet ansvaret for nogle opgaver er delt mellem flere forskellige decentrale forvaltningsled. Det gælder en række gråzoneområder af såvel social og sundhedsmæssig som specialundervisningsmæssig art.

Endvidere er der problemer på enkelte områder som følge af parallelle funktioner fordelt på flere forvaltningsled. Det gælder fx beskæftigelsesindsatsen og ungdomsuddannelserne.

Men desuden gælder, at den nuværende indretning af den offentlige sektor ifølge kommissionens mening ikke er fremtidssikret. De allerede nævnte svagheder vil på grund af den demografiske udvikling, den øgede mobilitet og de stigende pendlingsafstande blive mere fremtrædende med tiden.

Fremover vil der endvidere blive større fokus på hensynet til en effektiv opgaveløsning og en overordnet styring og prioritering af opgaverne. Ligesom der også vil være behov for en stigende digitalisering af den offentlige sektor.

Små kommuner vil endelig have vanskeligt ved at leve op til de stadig større krav om offentlige serviceydelser og bedre valgmuligheder for borgerne.

Kommissionen understreger imidlertid, at ændringer af den offentlige sektors struktur ikke i sig selv løser de konstaterede problemer. En reform vil skabe rammerne for en løsning, men en fuld udnyttelse af potentialerne vil forudsætte efterfølgende politiske initiativer og prioriteringer, herunder ikke mindst en ændring af den nuværende opgavefordeling mellem stat, amt og kommune.

Undersøgelsens hovedkonklusion er, at når det gælder interessen for lokalpolitik, følelsen af tilknytning til kommunen, viden om kommunalpolitik, borgernes følelse af, om de kan øve indflydelse, og opfattelsen af, hvad der er et godt kommunestyre, så er der ingen sammenhæng med kommunestørrelsen. Kun når det gælder den individuelle deltagelse, valgdeltagelsen, tilfredsheden med de kommunale serviceydelser og den politiske tillid, kan der spores en svag tendens til, at demokratiet har det en anelse dårligere i gruppen af kommuner med mere end 50.000 indbyggere. Det er imidlertid umuligt at fastslå, hvornår denne tendens sætter ind.

I denne forbindelse understreges, at 56 procent af befolkningen i dag bor i kommuner med mere end 25.000 indbyggere. Kommuner med under 15.000 indbyggere omfatter to tredjedele af alle kommuner, men under en tredjedel af befolkningen!

Efter kommissionens opfattelse kan forbedrede muligheder for indhøstning af stordriftsfordele på længere sigt ske samtidigt med at hensynet til borgerinddragelse og demokratisk bæredygtighed tilgodeses. Set ud fra hensynet til stordriftsfordele har den mest hensigtsmæssige kommunestørrelse gennem de seneste ti år været opadgående. En analyse viser, at den kommunestørrelse, hvor de gennemsnitlige driftsudgifter pr. indbygger er lavest, korrigeret for forskelle i kommunernes udgiftsbehov og økonomiske formåen, er steget fra 28.000 til 34.000 indbyggere fra 1993-2002.

Disse tal kunne i sig selv indikere, at den ideelle fremtidige kommunestørrelse skulle ligge helt oppe på 35.000 indbyggere, men så langt tør kommissionen - og endnu mindre politikerne - ikke gå. Kommissionen opererer med to hovedmodeller, der har henholdsvis en kommunestørrelse på 30.000 og 20.000 som minimum.

Kommissionen har ikke udvalgt en enkelt model som den bedste - hvad den heller ikke var blevet bedt om - men skitseret seks forskellige muligheder, hvoraf de fire på forhånd må betragtes som lidet sandsynlige løsninger, fordi de indebærer uændret opgavefordeling, nedlæggelse af amterne eller indirekte valgte forvaltningsled.

Interessen vil uden tvivl samle sig om de to modeller med direkte valgte forvaltningsled:

En bred amtsmodel, hvor især amternes, men i et vist omfang også kommunernes opgaver udvides blandt andet med statslige opgaver. Her regnes med en kommunestørrelse på mindst 20.000 indbyggere og 7 eller 8 regioner til erstatning for de nuværende 14 amter.

Eller en bred kommunemodel, hvor amternes opgaver reduceres, mens kommunernes opgaver udvides væsentlig med amtslige og statslige opgaver. Her regnes med en kommunestørrelse på mindst 30.000 indbyggere - og et antal regioner på kun 4-6.

Hertil svarer samfundsforskeren Johannes Andersen klart nej. De større kommuner og amter kan drives mere rationelt, men der kommer næppe besparelser ud af det - snarere flere valgmuligheder.

Tilsvarende svarede flere borgmestre der blev spurgt af tv-journalister på Vingstedcentret nej til spørgsmålet. De regner ikke med besparelser, endsige mulighed for generelle skattenedsættelser, men med mulighed for at løse opgaverne bedre. Iøvrigt vil regnestykket til sin tid blive svært at gøre op præcist, eftersom der uden tvivl bliver lagt flere opgaver ud til kommunerne.

En særlig indvending er fremført af professor Jørgen Grønnegaard Christensen fra Aarhus Universitet. Han gør gældende at begrebet daglig bæredygtighed er et ekstremt upræcist begreb. Og hvad stordriftsfordele angår følger den ikke automatisk af kommunesammenlægningerne, for serviceopgaverne ligger ude i institutionerne.

På et felt synes der dog at kunne blive stordriftsfordele - og det er med hensyn til de stigende krav til digitalisering eller it-udvikling i de kommunale systemer. Men her gør formanden for it-branchen, Lars Monrad Gylling, der også er øverste chef for en af de største leverandører af datasystemer til landets kommuner, opmærksom på, at det vil koste formuer at indføre nye datasystemer i kommunerne. Han skønner at den rå førstegangsinvestering vil løbe op i et par milliarder, og peger på, at sammensmeltningen af de fem sammenlagte bornholmske kommuners datasystemer alene kostede 50 mio kr. og tog et års tid.

Når man husker problemerne inden for andre offentlige sektorer - bl.a. Arbejdsformidlingen - kan man have bange anelser inden for dette område, ikke alene med hensyn til udgifterne, men også - og navnlig - med hensyn til ibrugtagningen og funktionsdueligheden af de nye systemer. Resultatet kan meget vel, som på Bornholm, blive borgernes oplevelse af ringere service, længere afstande til myndighederne og længere sagsbehandling.

Omvendt må det dog forventes, at der på visse områder som den fremtidige jobformidling kan høstes store fordele ved et enstrenget system, men her tyder alt til gengæld på politisk uenighed om, hvor stor den statslige styring skal være.

Regionalt bør Sønderjylland af historiske grunde fastholdes som særskilt amt på sine egne betingelser. Det betyder, at man ved en reduktion af regionerne i Jylland, bør lade de sydjyske amter Vejle og Ribe indgå i henholdsvis en østjysk og en vestjysk region. Det vil så til gengæld gøre Christiansfelds sammenlægning med Haderslev mere sandsynlig end med Kolding.

I hovedstadsområdet er der et specielt problem med den relativt lille Vallensbæk kommune med kun 12.000 indbyggere. Det er en borgerlig kommune, der vil få valget mellem sammenlægning med en af tre store socialdemokratiske kommuner Brøndby, Albertslund eller Ishøj. Det vil med andre ord indebære, at folk der i tillid til kommunens borgerlige styre har købt parcelhus i Vallensbæk med relativt lille ejendomsbeskatning vil blive overflyttet til kommuner med høj ejendomsbeskatning.

Men i dette område er hovedproblemet ellers sammenlægningen af Københavns amt med København og Frederiksberg i én fælles region med trafik og sygehusvæsen under sig. Det er stærkt utilfredsstillende, at disse to vigtige områder ikke hører under et forvaltningsled med direkte valg. Herudover vil der nok fra de to kommuners side blive betydelig modstand mod afgivelse af suverænitet, dog nok især fra den noget priviligerede konservative Frederiksberg kommune. Men tiden må være inde til at tage skridtet nu.

Man vil uden tvivl også støde på uenighed om opdelingen af de sjællandske regioner. Skal hele Nordsjælland fortsat være én region? Og skal Køge- og Roskilde-områderne høre under en midtsjællandsk region? Omfatter hovedstaden i realiteten ikke området fra Rådhuspladsen i København til Køge, Roskilde og Hillerød? Og bør dette område ikke være én region?

Man skal heller ikke forvente, at lokaldemokratiet automatisk vil blive bedre med en reform. Meget vil afhænge af måden man lokalt griber sagerne an på ved sammenlægningerne. Erfaringerne fra Bornholm tilsiger, at man skal forberede sig særdeles grundigt - og alligevel regne med ubehagelige overraskelser. Lokaldemokratiet kan blive styrket omkring de enkelte institutioner, men man skal generelt regne med færre skoler og sygehuse m.v. - og også med større afstande fra borger til myndighed.

Og dette burde ikke kunne overraske, eftersom der altid vil være og forblive en modsætning mellem individualsynspunktet og samfundssynspunktet. Når ressourcerne er begrænsede, er det nødvendigt med en overordnet styring og prioritering af opgaverne i den offentlige sektor. Derfor vil borgerne uundgåeligt - uanset deltagelsen i det lokale demokrati - altid have følelsen af de ofte ikke kan komme igennem med deres synspunkter og ønsker. Borgernes interesser går aldrig restløst op i den offentlige sektors.

Derfor må der igen og igen peges på, at der mellem individualsynspunktet og samfundssynpunktet består en komplementaritet, som man ikke kan reformere sig ud af. Begge synspunkter er rimelige, fornuftige og nødvendige, og de bør varetages derefter, men de kan aldrig gå op i en højere enhed. Der vil vedblivende være en uoverensstemmelse, der så til gengæld har den store fordel, at dynamikken i udviklingen kan bevares.

Uanset omfanget og arten af en ny kommunalreform, og uanset den politiske enighed om en reform, så vil problemerne bestå - omend forhåbentlig på et højere niveau.

Kommunalreformen på plads   (25.6.04.)

Men læs også artiklen om
Individ og samfund som komplementære fænomener